世界城市新加坡的社区治理模式及北京的选择

来源: 本站       作者: 谭善勇       浏览:    时间:2010-11-29

新加坡是一个城市国家,也是公认的“世界城市”。在城市社区治理模式方面,新加坡特色明显,社区治理成效突出。目前,北京正在建设世界城市。研究借鉴新加坡的经验,选择适合北京的城市社区治理模式,对于北京建设世界城市具有重要的理论与实践意义。

1.新加坡城市社区治理模式的主要特色

新加坡作为东亚新兴工业化国家,经过二十世纪六七十年代的经济与社会的快速发展,逐步形成了具有自己特色的、成熟的社区治理模式。归纳起来,新加坡城市社区治理模式主要具有一些几个特点:

1.1完善的社区治理组织体系

新加坡社区治理组织以选区为基础,社区治理组织的活动范围以选区为基本单位。人民协会是新加坡全国社区组织的总机构,在选区层次上组织、领导和协调社区事务。人民协会下设5个社区发展理事会,下一层次是市镇理事会,再下来是与选区对应的公民咨询委员会,居民委员会、邻里委员会、民防执行委员会、民众联络所/民众俱乐部管理委员会等组织机构。这些组织机构涵盖城市社区治理的各个方面,形成了完善的社区治理网络。如图1所示。

居民委员会

公民咨询委员会

邻里委员会

民众联络所

老龄执行委员会

民防执行委员会

选区体育俱乐部

少年网络俱乐部

妇女执行委员会

青少年执行委员会

马来执行委员会

印度执行委员会

 

 

 

 


 

1  新加坡人民协会基层网络和选区基层协调网络图

(图中实线表示基层网络,虚线表示选区基层协调网络)

 

1.2执政党和政府主导社区治理

人民协会是新加坡政府设立的专门的社区治理职能部门,是国家社会发展青年与体育部下属的法定机构,也是全国最高的社区治理的总机构和基层社区治理组织的主管机构。其作用是担当推行政府指示,沟通政府与人民联系的桥梁。人民协会由目前的执政党----人民行动党领导。新加坡总理是最高决策机构----人民协会董事会的当然主席。人民协会的副主席是一位政府部长兼任,其它12位董事包括部长和国会议员等。

人民协会以选举为基础,积极利用相关基层机构开展社区治理,宣传政府的政策并把居民的需求反映给政府;组织、领导和协调社区事务,向居民提供各种社区服务,并负责社区建设、社区活动和社区与政府间沟通的工作。人民协会下设的主要社区治理组织的领导成员都不是民选产生,而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区治理机构负责人的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与,显示了新加坡的社区治理受到执政党和政府强有力的影响和控制。

1.3基层社区治理组织发挥积极的作用

新加坡社区治理的基层组织主要是公民咨询委员会、民众联络所/民众俱乐部管理委员会以及居民委员会。这些基层组织设置合理、分工明确,在社区治理中发挥了积极的作用。

公民咨询委员会是与选区相对应的组织,相当于北京的街道办事处。它主要负责社区内的公共福利服务,协调居民联络所、居民委员会和其他社区组织;向政府建言献策,维护居民合法权益;在选区内组织、领导和协调各种社区事务。

新加坡的每个选区至少设立1个民众联络所/民众俱乐部管理委员会。它代表人民协会组织、建设和管理社区居民俱乐部,主要负责组织文化、教育、娱乐、体育以及大型的社会活动,以促进种族的和谐和社会的稳定,协助政府与民众的沟通。

居民委员会或邻里委员会是新加坡社区治理中最小的区域性组织,类似于北京的居民委员会。新加坡的居民委员会承担社区的具体管理工作,组织各类活动、宣传政府政策,为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助和民意反馈信息。

1.4社会各方面是社区治理的重要组成部分

新加坡的社区治理是政府主导与社区自治相结合的模式。执政党和政府并不是只把握和控制社区治理活动的方向,而是积极推动社区相关机构和个人参与到社区治理与服务中来。

新加坡执政党和政府推动社会各方面的积极参与,主要做法包括:(1)经费支持。政府支持社区自治组织(NGO)开展活动,并按照一定的标准进行考核,并据此下拨相应的活动经费。(2)直接带动。新加坡政府官员几乎都在民间非盈利组织中担任职务,带头参与社区治理活动,从而在无形中起到带动作用。(3)倡导义工。新加坡的社会自愿贡献者,也叫义工。国家成立义务工作中心,促进义务工作成为民众生活的一部分,为义工提供培训及设施,使义工成为一种为社会贡献力量的有效形式,也使做义工成为一件光荣的事情。

在执政党和政府的倡导和推动下,新加坡的民间组织乃至企业等其它社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理,与政府、社区管理机构等一起共同构成新加坡的社区治理主体体系。他们职责分明,上下贯通,形成了科学、合理、灵活的社区治理模式。

2.新加坡城市社区治理模式对北京的启示

新加坡城市社区治理中官方色彩较浓,社区服务民间色彩较强,社区治理成绩举世瞩目,尤其是在社区治理模式方面有很多值得借鉴的经验。

2.1应当坚持和加强党与政府的主导作用

新加坡是国家,也是城市。作为城市,北京和新加坡有一个共同之处,那就是两个城市都是首都。作为首都,北京承载着维持政治、经济、社会稳定以及为全国提供社区治理示范的重任。但是,作为首都,北京也是中央机关、各大企事业单位以及军队等的聚集地,从而形成了很多机关单位住宅区和军队机关住宅区等性质的特殊社区。而且,随着北京城市化进程的加快和社会经济的转型,更多的经济组织和社团组织在社区落户,离退休人员、待业人员、大学毕业生群体、外来务工群体等各类新型群体加入到北京社区中,使社区关系更为复杂。尤其是北京建设世界城市,必然会有更多的外国人口进入北京、居住在北京、生活在北京。面对这些复杂的情况,如果没有党委和政府的领导、指导、协调和帮助,单靠社区居委会是不可能实现良好的社区治理的。

北京目前的社区治理中,党委和政府事实上也正在承担着领导和主导作用。不过,与新加坡执政党和政府在社区治理中所起的主导地位和作用相比,北京市还显得层级不够,也存在较大的差距。所以,北京市不但要继续坚持党和政府在社区治理中的主导作用,而且更应该加强这方面的主导作用。尤其是要加强市以及区县政府在社区治理中的领导,建议由市长(区县长)或主管副市长(区县长)直接兼任北京市(区县)社会工作办公室主任。由目前的市(区县)社会工作办公室主任任常务副主任。这样,才能更有利于社区治理中各种复杂问题的及时、有效的处理。

2.2进一步发挥社区居委会的组织实施作用

目前,北京市在社区治理过程中,社区居委会“下面一根针”整天疲于应对“上面千条线”,工作量大,无法发挥应有的自治治理效果,造成人力、物力等资源的浪费。作为政府,“一竿子插到底”式的管理,耗费了大量的行政资源和治理成本。因此,政府应考虑借鉴新加坡的做法,只在制定政策、引导方向、给予监督和指导以及发动宣传等方面发挥自己的主导作用。其他具体事宜,应当交给社区,扩大社区管理范围。明确两者的权限与职责,建立政府与社区之间的合作治理机制,政府不干预基层在社区治理中的实施活动。

对社区居委会放权,是进一步发挥社区居委会组织实施作用的首要方面。另外还应提高社区居委会工作人员,特别是居委会主任的素质。尽管是首都,不少居委会主任的素质仍然不能适应未来北京成为世界城市后社区自治的要求。这方面的基本要求包括肯热心、讲奉献、宽视野、明政策、懂决策、能策划、善协调、解纠纷以及会外语等。不少社区居委会主任距离这些要求还相差甚远。

为了进一步发挥北京市社区居委会的组织实施作用,目前应加快社区工作人员尤其是居委会主任的在职培训。同时,还必须调整思维,更新观念,改革现行的社区居民委员会干部选拔聘任制度。在5-10年的时间内,在目前的大学生(这里包括研究生和本科生)做主任助理政策的基础上,逐步让让这些助理进入到社区居委会主任的岗位上来。争取到2020年,北京市所有社区的居委会主任都是优秀的大学毕业生。这些优秀大学毕业生会在北京建设世界城市的基层(社区)发挥淋漓尽致的作用,也将是未来北京建设和管理世界城市的可靠的骨干力量。当然,也可以开展社会招聘,招揽优秀人才,引导和吸引市内外的一些领导干部、企业经营者和社会知名人士担当社区居委会主任的角色,以提升社区治理效能。

2.3努力促进社区民间组织在社区服务中的积极作用

北京市目前社区治理中,相关民间组织和市民的自主及参与意识不强,参与不全面。这些直接导致社区提供的服务项目少,居民没有认同感和归属感,从而形成恶性循环。另外,主要依靠政府财政拨款造成社区治理资金缺乏,政府财政压力大。由于资金的缺乏,社区的建设与发展也受到一定的制约。而新加坡在社区民间组织和居民参与社区治理以及社区治理资金方面,运行顺畅,成绩斐然。因此,北京很有必要积极学习新加坡的经验。

学习新加坡的成功经验,北京市首先就要大量培养各种中介组织等非盈利组织,这些组织对加强社区内的专项服务,提高居民参与意识作用明显。但受各种因素的制约,北京的社区服务组织还相当缺乏,已有的一些组织在实际的运行当中也是举步维艰。所以,北京市要认真总结新加坡的经验,积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位,同时加强管理、指导和帮助,制定扶持政策和措施,鼓励个体、私营、民营等企业开办社区服务项目。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,通过投资入股、合作经营的形式,建立多渠道社区服务设施建设的投入机制,加快社区服务进程。

学习新加坡在发挥志愿者作用方面的经验,北京还应积极培育居民的参与意识和志愿者精神。在这方面新加坡做的非常成功。新加坡有国家义务工作中心通过各种方式积极弘扬为社会自愿贡献的“义工”精神,许多国会议员更是身体力行,主动参加各类社区志愿者活动,在社区生活的成功人士则是义工队伍的中坚力量。北京市完全可以制定有益于志愿者的政策,并通过相关部门,积极宣传志愿者精神,形成大家踊跃充当志愿者的良好氛围,鼓励更多的居民参与到社区志愿者服务中来。

在此基础上,政府还应注重志愿者素质的提高和推动社区志愿者组织的建设。伦敦是世界公认的世界城市,伦敦前市长约翰·罗斯在北京的一次会议上指出,世界城市纽约33%的人口是在国外出生的,伦敦有27%的人口来自国外。据此估算,北京要想成为世界城市,至少需要容纳400万外国人[1]。面对众多的外国人,志愿者不但需要一定的语言技能,还需要掌握不同国家的历史文化地理知识以及相关外交政策等等。

3.北京城市社区治理模式的基本框架

根据新加坡成功的社区治理经验,结合自己的实际,北京在面向世界城市时,应选择构建党委全面领导,政府社会公共服务职能为主导,社区自治组织为基础,充分发挥社会组织和市场机制的作用,形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社区自治功能互补、政府管理同社会调节互动,对全社会进行有效覆盖和全面管理的城市社区治理模式。

3.1北京城市社区治理模式的组织架构

借鉴新加坡的经验,北京市城市社区治理的组织体系应由1个核心(党工委)2个体系(议事决策体系和决策执行体系)3级指导(市社会办、区社会办、街道办事处指导)4级机构(社区治理委员会、社区中心、社区分中心和社区工作站或社区居委会)构成。社区治理委员会设在街道办事处,作为政策导向及决策体系,下设社区中心作为其执行机构,再以若干个居委会的辖区为管辖范围,建立“地域功能社区”,冠以“社区委员会”的名称,成为社区分中心。“社区委员会”下设社区工作站即居委会,作为工作执行层。在此组织体系基

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

社区非赢利性组织

(如志愿者组织)

社区盈利性组织

(各类企业等)

市、区、县级及街道

党工委

(领导核心)

市社会办

(主导部门)

区、县社会办

(主导部门)

街道办事处

(主导部门)

社区治理委员会

(议事决策)

社区中心

(执行机构)

社区分中心

(社区委员会)

社区工作站

(居委会,执行层)

2  北京城市社区治理组织体系图

 

础上,再与社区各类组织联合,共同构建社区治理与服务的完善网络。如下图2所示。

 (图中,实箭头和实线框表示直接的领导和指导关系,虚箭头和虚线框表示间接的领导和指导关系,社区工作站与社区盈利及非盈利组织之间的实线表示直接合作)

3.2北京社区治理模式的基本运行机制

市区县及社区党委、工委是社区治理的领导核心。社区治理中,要把服务群众作为基本任务和开展工作的切入点;改进社区党组织的工作方式,健全党组织的工作制度和工作机制,保证党组织职能作用的有效发挥;增强社区党组织服务群众的功能,健全群众利益表达和利益协调机制,建立民意调查和民意反馈制度;加强社区党组织自身建设,推进党内民主,健全党内生活,改进社区党组织设置方式和隶属关系,扩大党的组织和工作的覆盖面;改善社区党组织工作条件,为社区党组织开展工作提供物质支持和经费保障。

市区县政府做好社区治理的引导工作,明确社区治理的方向,完善社区居民自治体制,主要包括民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度等。明确政府在推进社区服务中的责任,加强统筹规划、政策引导和监督管理工作。建立健全党委全面领导、政府统一负责、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制,充分发挥市场机制、行政机制、资源共享机制、社会志愿者机制的各自优势,形成推动社区服务发展的合力,共同推动社区服务发展。

社区居委会在党和政府的领导和指导下,积极发挥社区居民小组、楼门层院的组织支撑作用,将其作为新型社区自治体制的基本单元。定期听取居民对社区公共服务的意见,并及时向有关部门反馈。积极组织社区成员开展自助和互助服务,组织动员社区单位和社区居民开展邻里互助、志愿服务等群众性自我服务活动,积极开展社区慈善活动,帮助社区困难群众排忧解难,提高社区居民自我服务的能力。

社区服务方面,可以96156北京市社区服务平台为载体,形成家政服务信息网络体系和连锁加盟服务体系。通过政府与社区各类服务组织签订协议,发放服务券或折扣券等形式,让居民可以消费一些公共服务。同时,政府也可以鼓励和支持驻社区单位、企业及居民兴办社区服务,既可以单独经营,也可以与社区组织联营共建,鼓励社会和市场主体参加到社区服务中来,最大限度地满足居民的需要。对于社区志愿者,可以采取积分的形式对其实际提供的社区服务予以记载。当志愿者需要社区服务时,可以凭积分卡无偿消费。等等。

4.结论

北京和新加坡两个城市有不少相同或相似之处,比如,都是国家的首都、执政党在城市中的地位非常重要、有相似的政府社区基层组织(北京是街道办事处和居委会,新加坡是公民咨询委员会和居民委会)等等。但是,北京的社区治理却与新加坡有较大的差距。究其原因,除了两个城市各自的特殊性外,北京市社区治理中政府主导层级不够、没有充分发挥社区居委会的作用以及社区中介组织,特别是社区志愿组织发育不全等无疑是其重要方面。因此,北京应在这些方面再多下些功夫。在学习世界城市新加坡社区治理经验的基础上,采取多种措施,积极构建党的领导、政府主导、社区自治、各方参与的社区治理与服务网络。并通过这个网络,为北京建设世界城市贡献力量。


[1]伦敦前市长:中国超级城市距离世界级城市尚有差距,中国青年报,2010821

, ii-font-family: Calibri; mso-hansi-font-family: Calibri'>市社会办

(主导部门)

区、县社会办

(主导部门)

街道办事处

(主导部门)

社区治理委员会

(议事决策)

社区中心

(执行机构)

社区分中心

(社区委员会)

社区工作站

(居委会,执行层)

2  北京城市社区治理组织体系图

 

础上,再与社区各类组织联合,共同构建社区治理与服务的完善网络。如下图2所示。

 (图中,实箭头和实线框表示直接的领导和指导关系,虚箭头和虚线框表示间接的领导和指导关系,社区工作站与社区盈利及非盈利组织之间的实线表示直接合作)

3.2北京社区治理模式的基本运行机制

市区县及社区党委、工委是社区治理的领导核心。社区治理中,要把服务群众作为基本任务和开展工作的切入点;改进社区党组织的工作方式,健全党组织的工作制度和工作机制,保证党组织职能作用的有效发挥;增强社区党组织服务群众的功能,健全群众利益表达和利益协调机制,建立民意调查和民意反馈制度;加强社区党组织自身建设,推进党内民主,健全党内生活,改进社区党组织设置方式和隶属关系,扩大党的组织和工作的覆盖面;改善社区党组织工作条件,为社区党组织开展工作提供物质支持和经费保障。

市区县政府做好社区治理的引导工作,明确社区治理的方向,完善社区居民自治体制,主要包括民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度等。明确政府在推进社区服务中的责任,加强统筹规划、政策引导和监督管理工作。建立健全党委全面领导、政府统一负责、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制,充分发挥市场机制、行政机制、资源共享机制、社会志愿者机制的各自优势,形成推动社区服务发展的合力,共同推动社区服务发展。

社区居委会在党和政府的领导和指导下,积极发挥社区居民小组、楼门层院的组织支撑作用,将其作为新型社区自治体制的基本单元。定期听取居民对社区公共服务的意见,并及时向有关部门反馈。积极组织社区成员开展自助和互助服务,组织动员社区单位和社区居民开展邻里互助、志愿服务等群众性自我服务活动,积极开展社区慈善活动,帮助社区困难群众排忧解难,提高社区居民自我服务的能力。

社区服务方面,可以96156北京市社区服务平台为载体,形成家政服务信息网络体系和连锁加盟服务体系。通过政府与社区各类服务组织签订协议,发放服务券或折扣券等形式,让居民可以消费一些公共服务。同时,政府也可以鼓励和支持驻社区单位、企业及居民兴办社区服务,既可以单独经营,也可以与社区组织联营共建,鼓励社会和市场主体参加到社区服务中来,最大限度地满足居民的需要。对于社区志愿者,可以采取积分的形式对其实际提供的社区服务予以记载。当志愿者需要社区服务时,可以凭积分卡无偿消费。等等。

4.结论

北京和新加坡两个城市有不少相同或相似之处,比如,都是国家的首都、执政党在城市中的地位非常重要、有相似的政府社区基层组织(北京是街道办事处和居委会,新加坡是公民咨询委员会和居民委会)等等。但是,北京的社区治理却与新加坡有较大的差距。究其原因,除了两个城市各自的特殊性外,北京市社区治理中政府主导层级不够、没有充分发挥社区居委会的作用以及社区中介组织,特别是社区志愿组织发育不全等无疑是其重要方面。因此,北京应在这些方面再多下些功夫。在学习世界城市新加坡社区治理经验的基础上,采取多种措施,积极构建党的领导、政府主导、社区自治、各方参与的社区治理与服务网络。并通过这个网络,为北京建设世界城市贡献力量。


[1]伦敦前市长:中国超级城市距离世界级城市尚有差距,中国青年报,2010821



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