应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等，并且应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂关系,主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组织等不同层次。它主要侧重于应急管理的行政体制，即由应急性机关、应急性权力和应急性机制所组成的制度体系。
自2003年爆发“非典型性肺炎”以来，北京市在应对各种危机的挑战中，积极推进应急管理体制的建设和完善。但相比纽约、伦敦、东京三大公认的世界城市，北京市应急管理体制还有很多缺点和不足。分析三大世界城市应急管理体制的经验及其启示，对于进一步完善北京市应急管理体制，提升北京应急管理水平和能力，进而加快北京建设世界城市的整体步伐，无疑具有极为重要的现实意义。
一、世界城市应急管理体制的特点分析 (一) 纽约应急管理体制的特点为了应对突发事件对城市应急管理的挑战，纽约市政府在过去半个多世纪的时间里，发展出一套完备有效的应急管理体制。
纽约成立了以纽约市危机管理办公室(OEM)为核心指挥部门的危机指挥协调体系。这个办公室是纽约市进行危机管理的常设机构。但是对各种危机事态的有效应对，并不是危机管理办公室所能独立完成的，而是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。危机管理办公室是纽约市进行危机管理的最高指挥协调机构。
首先，危机管理办公室与纽约市警察局、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构各司其职的同时通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案。
其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构，有日常的合作关系。这些机构包括纽约州危机管理办公室、联邦危机管理署(FEMA)、国家气象服务中心(NWS)、司法部(DOJ)以及能源部(DOE)。危机管理办公室与这些机构互通信息，协调彼此的规划方案，共同进行培训和演习活动等等。通过这些合作联系，建立起地方、州、联邦整体联动机制。
最后，危机管理办公室还与私营部门如爱迪生电力公司，以及非营利机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快恢复正常；在参与主体方面，则提倡多元化，危机应对网络化，合作区域化。同时，通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识；在信息的沟通与披露方面，以政府为主导，建立发言人制度，友好和有效地与媒体合作，对市民进行公开透明、及时、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通。
纽约市危机管理办公室
（OEM）
私营部门
非盈利组织
纽约州危机管理办公室
FEMA
NWS
DOJ
DOE
图1：纽约市应急管理体制
(二) 东京应急管理体制的特点
为了改善防灾应急管理体系方面的要求，2002年东京都提出了建设面对多样危机迅速正确应对的全都体制战略。从应急管理体制的发展阶段上看，东京也已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向危机管理的渐进型、均质型发展的过程；在组织机构建设方面，2003年4月，东京建立了知事直管型危机管理体制，该体制主要设置局长级的“危机管理总监”，改组“灾害对策部”，成立综合防灾部，建立了一个能够统一应对多种类型危机、协调各个职能部门的应急管理体制。危机管理总监的职责是：发生紧急事件时直接辅助知事、强化协调各局的功能、以及快速向相关机构请求救援。当灾害危机发生时，危机管理总监直接辅助知事，在知事的指挥下综合协调各局的应急活动。自卫队、警视厅、消防厅各自派遣干部职员2人直接置于危机管理总监的管理之下；在参与主体方面，东京吸取神户大地震的教训，提倡“自救、共救、公救”的理念，由包括居民、企业、NGO、NPO在内的社区和政府共同组成，建立了市民自主防灾组织和企业自身防灾应急体系。同时对外建立了首都圈相互应急救援协作机制，东京积极研究开发和建设信息系统，加强信息的统一性和共享性能。
地方行政首长
指挥
报告
危机管理总监
综合防灾部
实际
行动
部门
信息
统管
部门
警察
消防
自卫队
各局
区市村町
其他县市
相关机构
综合调整
收集信息
居住在灾害对
策住宅的职员
紧急召集
图2：东京都应急管理体制【1】P55-56(三) 伦敦应急管理体制的特点
伦敦作为英国的政治、经济、文化和交通中心，其应急管理体制建设的发展已比较完善，目前已形成了立体化、网络状的应急指挥协调体系；伦敦市应急管理体制框架分为三个层面，分别是国家、地方和地区层面，便于形成决策、组织、指挥和协调应急管理；另外，以救援为主要宗旨，各部门职责明确也是伦敦市区应急管理体制运作的又一大特点。
国家层面上，在英国内阁中，设立了专门的伦敦应急事务大臣，监督伦敦重大违纪事项的准备工作和危机应对工作。该大臣的办公室设在副首相办公厅，作为内阁成员的副首相主管伦敦地区的应急事务。【2】P255-260
地区层面上，伦敦市应急体制的主要组成部分包括伦敦应急小组、应急论坛、市长办公室和大伦敦议会、以及伦敦政府办公室。伦敦应急小组主要由来自代表伦敦应急论坛各个机构的二把手组成，负责应急管理的调研和政策性建议工作。伦敦应急论坛主要负责监督伦敦应急小组的具体工作，其成员都是各应急机构和合作部门的高级领导人。市长办公室和大伦敦议会为伦敦地区层面应急规划机制的核心决策和协调部门，市长负责处理各项工作的开展和各部门间的协调工作。伦敦政府办公室是伦敦应急小组的主管部门，承担与其他一些政府部门的辅助工作。
地方层面上，伦敦33个区政府都有自己独立的应急规划职能。因此，这一层面的危机应急机制侧重于各政府间的协调、沟通和对他们的统一领导。主要组成部门有伦敦应急服务联合会、伦敦消防应急规划署和地方卫生署。伦敦应急服务联合会的宗旨是“确保各有关机构在规划、应对任何重大事故时的伙伴关系”，其承担的主要职责是促成各区政府部门间的合作，对突发事件做出快速的反应。伦敦消防应急规划署主要是协助地方政府进行人员培训，具体执行计划，还要促成社会各方力量的合作，帮助他们各自明确在应急管理中所负的职责和义务。地方卫生署与伦敦地方政府职责有很多交叉的地方，主要负责地方的医疗救助和基本医疗保障。
伦敦应急事务大臣
国家层面
伦敦政府办公室
伦敦应急小组
伦敦应急论坛
地区层面
市长办公室
大伦敦议会
伦敦应急服务联合会
伦敦消防应急规划署
地方卫生署
地方层面
协调
图3：伦敦市应急管理体制
二、北京市应急管理体制的特点和问题
2003年 “非典”疫情的爆发，成为北京市应急管理体制建设的最大推动力。这一年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布，随后颁布了突发事件总体应急预案，在其随后修编发布的城市总体规划中也专章阐述首都综合防灾减灾专门机构的构建问题，北京应急管理体制初步建立成形。在此基础上，北京开始搭建应急管理委员会指导下的管理体制。随着2006年北京市突发公共事件总体应急预案的编制完成，北京市应急管理体制逐步趋于完善。
(一) 特点分析
2005年4月，北京市成为全国第一个成立突发公共事件应急管理机构的城市，正式成立了市突发公共事件应急委员会及其办事机构，组建了13个专项应急指挥部，分别设在市政府有关委办局，以有效应对各类突发事件。全市18个区县也先后成立了应急委和应急指挥中心，有的区县结合各自特点在街道、乡镇和各个系统设立应急分中心。
北京市应急体制建设的基本框架简称“3+2”模式：“3”即市级应急管理机构、市属13个专项应急指挥部和18个区县应急管理机构，“2” 即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心。
图4：北京市应急管理体制示意图【3】
尽管从建立成形算起历时不长且有待完善，但北京市现行应急管理体制逐步形成了自身特点。
特点之一是决策中心集中，纵向单向授权，决策和执行的有机融合。决策层即统一由北京市突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发公共事件应对工作。市应急指挥中心是集信息收集、处理和形成应急决策方案的枢纽，既有部分应急决策权，更是执行机构，从性质上看是决策和执行的有机融合，更有利于应对危机过程中的各种突发情况，执行市突发公共事件应急委员会的决定，统一组织、协调、指导、检查北京市突发公共事件应对工作。而以北京市应急指挥中心为核心的包括市属13个专项应急指挥部和18个区县应急管理机构等，其主要的职能是执行决策层的决定，处理应急管理过程中的各种突发状况。另外，市突发公共事件应急委员会——市应急指挥中心——区(县)应急委、应急指挥中心，纵向上单向授权，有利于信息上传下达的通畅性，避免由于层级过多，延误应急处置的时间并影响其效果。
特点之二是责权较为明晰，便于究责和监督。为高效处置突发公共事件，北京市应急管理体制构建了明确的责任体系，分别确定了各应急管理机构和专项应急指挥部的第一责任人和主要责任人，并要求做到领导决策不能远离第一现场，专业应对不能远离第一现场。在日常监管中，要求建立全过程管理的责任体系，各级政府对本地区的安全工作负总责，安全责任分解落实到岗、到位、到人。
特点之三是依托中央集权行政体制，充分发挥集中统一优势。北京现行应急管理体制凸显了政府机关的主导性，显示出动员性强等特点。在这一体制框架下，由北京市政府统一指挥协调所辖地区的中央机关、企事业单位，实现应急管理过程中的集中领导、统一指挥、分级负责、分类执行，有利于提升应急指挥的效率和质量。
(二) 存在的主要问题部门分割、条块分治、资源整合效率低，缺乏统一的协调机构是北京应急管理体制存在的首要问题。从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。虽然目前北京市政府都建立了“应急管理办公室”，作为应急管理的日常办事机构。但在日常运作中，却与值班室没有明显区别，不能很好发挥应急办的作用，一旦发生特大灾害，很容易影响应急办工作职能的发挥。
其次，政府间的相互援助和合作程度较低，跨部门、跨地区的合作机制尚未完善。信息的收集、发布、决策、执行与监督过程都需要协调，这其中包括中央政府与北京市政府的协调，北京市政府与区(县)、社区居委会的协调，北京市政府与毗邻省市政府的协调与合作，以及市政府内部各部门间的协调、沟通与合作。
再次，应急管理主体单一，社会合作机制尚未形成。当前应急管理体制仍然过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织体制的作用，不能充分动员群众，不注重非政府组织的影响力和作用，咨询制度还不完善，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在应急管理中都可以发挥积极的作用，目前除了红十字会和慈善总会这样的老牌组织外，我国的一些民间团体、非政府组织很少和国际上的专业组织和国际志愿者组织接轨，而能够吸纳各种捐助的民间基金会也很少，这就严重限制了社会组织力量的发挥，也就加重了政府的负担。另外，对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，措施不到位，具体要求不明确，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱，社会参与的动员体制亟待加强。
最后，应急管理的信息机制、责任机制和监督机制仍不健全。关于应急管理工作应承担的责任，仍存在着很大的不确定性，这就需要有明确、具体的分级分类责任标准。目前，像一些信息瞒报、救援不到位的情况，基本上是要承担责任的。但是在预警预测、应急准备方面，工作职责不到位的情况却往往没有追究责任，而这部分恰恰是最重要的。强调预防、强调防患于未然，已成为应急管理工作的重中之重，也是有效控制突发事件发生和最大限度减少危机带来的损失的主要方法。因此，只有加强预警预测、应急准备部分职责的清晰界定，以及加大对信息瞒报、救援不到位行为的问责机制，才能够提高应急处置的工作效能。
三、特点比较和启示借鉴
三大世界城市的应急管理体系建设起步较早，积累了许多成功经验，对于北京市应急管理体制建设有着很好的借鉴意义。
表1：纽约、东京、伦敦和北京应急管理体制的比较
纽约
东京
伦敦
北京
组织机构
1 专业部门分工明确
2 综合协调的核心指挥部门：紧急事态管理办公室
1 注重协调的危机管理机构：综合防灾部
2 专业水平相当高的各个部门
核心决策和协调部门：市长办公室和大伦敦议会
以管理单项灾种为主的各个部门
部门协调
部门内、外协调
跨部门的协调、部门中的内部协调
跨层级、跨地域、跨部门的内外协调
条块分割
区域合作
地方、州、联邦整体联动
应急救援协作机制完善，区域合作应急能力强，整体联动性高，首都圈八都县市联合应急
地区、城市、大都市区、中央政府整体联动
机制不健全，区域合作能动性弱
信息沟通和披露
1 公开、透明、及时、便民
2 多渠道、多层次、多方面
以政府为主的信息公开和透明
政府主导，统一信息发布
政府管制为主，部门和地区封锁问题仍存在
参与主体
政府、公众、私人企业、志愿者、NGO、媒体
政府、社区（居民）、企业、 NGO、NPO
政府、跨区域政府协调组织、专业机构、智囊机构，其他主体参与相对较少
政府主角，市民和企业参与少
(一) 强化应急管理决策层协调能力。东京和纽约建立了常规的应急管理组织机构，强化了应急管理过程中的领导权威，注重部门之间的协调应对。北京过去是以管理单项灾种为主的各个部门力量很强，综合协调的核心部门则刚刚建立，危机应对的协调合作机制有待加强。发达城市中政府能够友好和有效地与媒体合作，对市民进行公开透明、及时、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通。北京在这方面仍需加强。
(二) 应急管理体制趋于网络化、立体化。三大世界城市都已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向危机管理的渐进型、均质型发展的过程。另外，2001年起上海市就实践从城市减灾的单灾种管理向综合减灾管理转变，并且建立了“条、块、点”相结合、全覆盖的应急管理网络。而北京的应急管理体系建设还处于发展的初级阶段，还是以单项防灾为主，最原始的、最基本的防灾工作与最现代的应急管理同时存在。
(三) 加强政府间的援助与合作。三大世界城市都十分注重政府间的政府间的相互援助与良好合作，形成政府间的危机管理联动系统。美国、日本等国家都以政府系统为基础、构建了多层次的城市危机管理体系，以及区域政府间的相互援助与合作机制。例如东京，为了强化东京都的应急能力，东京都与其它地方政府签订了相互援助合作协定。在协定中，对于救灾物资的提供和调拨、公务员的派遣、救援车辆和船只的供应、医疗机构和教育机构的辅助性等等都进行了详细的规定。北京在这方面尚处于起步阶段。
(四) 强化全民参与机制。在高度分化和多元化的城市社会基础上，三大世界城市都注重依托城市政府之外的发达社会组织组织系统，逐步建立了一整套社会参与机制。纽约、东京提倡多元化，危机应对网络化，合作区域化。北京则主要是由政府唱主角，市民和企业参与较少，社会应对能力薄弱，没有建立起由市民、企事业单位、政府等联合应对的稳定应急网络。
北京今后应该重视充分发挥社会组织、团体的作用，推动应急管理主体的多样化，提高社会参与度。要鼓励企业、NGO组织积极主动地参与应急管理过程，尤其应强化中央企业应急管理的能力，并带动私人企业的逐步加入。除了红十字会和慈善总会这种传统NGO组织外，北京还要大力扶持民间组织的发展，使他们也逐步成为应急的又一大主体。另外，社区和街道还可鼓励居民积极加入志愿者的行列。