城市公共秩序文明是工业化时代文明的重要标志，文明代表着有序、和谐和更高的社会交往和社会运行效率。公共秩序文明的城市还等价于一个文明的群体，甚至等价于一个文明的国家。城市的文明是展示一个国家文明的窗口。2008 年奥运会，中国代表队获得了51枚金牌，“更高、更强、更快”的奥运文明的体现。但是奥运会期间中国灿烂的文化的展示，“微笑”和“周到”服务的温情和“有序”管理的效应远远超越了“金牌”效应。对北京市民来讲，对奥运的激情已经平静下来，更关心的是平常生活。随着北京“聚集”特点的突出，城市的承载力面临挑战，公共秩序的治理则成为和谐北京的重要议题，这关系到整个城市的效率，及未来北京向世界城市方向发展的可能性。然而规则尊重的缺失则是建立文明城市的主要瓶颈，是中国目前可持续发展面临的一个硬约束。从 “迎奥运 学法律 十要十不要”(简称十要十不要)的文明公约中可以窥见到北京规则尊重缺失的一角，本来不必通过大力宣传就可以能够做到的行为准则却要花费大量的成本采取“规劝”的方式期待得到市民的支持甚至“克制”。以“十要十不要”为蓝本，有些城市也出台了本市的“十要十不要”作为文明公约，有的行业出台了本行业的“十要十不要”作为行规；有的学校业采取了类似的做法，出台了校园文明的“十要十不要”，圣洁课堂公约等。但是“要”与“不要”的数量不只十。“十要十不要”只是体现了在北京对规则尊重的诉求，以及对“不尊重规则”的一种反对和规劝。它也似乎表明了，公共治理部门及公众整体对规则长期得不到尊重的一种无奈，城市的文明正在由于对规则的不尊重而衰减。有学者认为，对违规者的重罚和严加管制将会有益于培养违规者尊重规则的意识，也有学者提出了提高制定规则的参与度、增加对违规者的监督也会提高规则的尊重程度，进一步推进互信和文明的进步。
在城市“聚集”特点日益突出的背景下，如何提高规则的尊重程度，重建城市秩序和城市文明是目前国内外都关注的重要问题。本文旨在分析规则尊重和城市公共秩序文明的关系，探讨如何提高一个城市的规则尊重程度，推进城市公共秩序的文明进程。
一、 规则的分类与规则尊重
1. 规则的分类
规则(Rule)或者制度(institutions)在现代城市形成和发展的历史中曾经起到十分重要的作用。理论和实证的研究都表明只要人类社会存在，制度将继续发挥协调各个专业分工层次、协调社会各方利益，以及降低社会交易成本的功能。新制度经济学认为：制度是一种社会的游戏规则。这些规则是人类设定来限制他们的行为的互动的局限条件。这些局限条件构成了人们在社会经济交往过程中的激励和约束的动机。制度的作用就在与它能够通过降低交易费用来确定交易的顺利进行(或促进人们在交易过程中的竞争与合作)和扩大市场的交易规模和范围。任何一种交易行为只能够在相应的制度安排下产生，不同的交易方式和经济体制相对应的制度安排特异。除了经济学之外，其他学科也对规则(制度)进行了定义，并解释了其主要功能。
表1：不同学科对制度的理解
学科
制度的定义
分析的重点
制度的主要作用
经济学
治理结构
市场、组织层级制或两者的某种组合
能够降低交易成本的制度是有效的。
经济史
用以形成人类相互作用方式的人为建立的约束
历史中的经济发展和经济绩效
制度变革直接引起经济变革和历史绩效
社会学
为达到某种特定状态或性质的标准化的交互作用模式
产业内、专业内和国家内的社会作用
制度化经由规则的扩散、共享、合理的价值和程序形成。
组织科学
在社会结构实体中的合法化规则
组织层级制
制度环境决定组织环境和行为
政治科学
用于规范人们行为的一系列规则和程序
政治组织和公共政策
行为与制度规则或适当的强制相一致。
资料来源：中共上海市委宣传部编《现代意识与城市研究》，第184页
在制度的分类中，文献中将规则(制度)分为正式规则和非正式规则。非正式规则是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。从历史上来看，在正式制度设立之前，人们之间的关系主要是靠非正式制度来维持，即使在现代社会，正式制度也是整个制度很小的一部分。人们生活的大部分空间都是靠非正式制度来维持的。一般来说，非正式制度包括对正式制度的拓展、细化和限制的社会公认的行为规则和内部实施的行为规则。非正式制度包括价值信念、伦理规范、道德规范、风俗习惯、意识形态等因素。国家法律和法规则被成为是正式的制度，是靠国家强制力来维持的公民行动准则。按照Voigt 和 Engerer(2004)的分类，制度还被分为内在制度和外在制度。惯例、伦理规则、习俗属于内在制度，在行为执行上，属于自我约束型管理。英国在公众场合遵循的女士优先的管理就是一个惯例。先来后到(first Come，first Served)也是在城市公共秩序文明中发展起来的惯例。这一规则符合所有人的公平观。伦理规则是人类社会长期交往过程中形成的，比如尊重长者和保护儿童。我们经常看到的在公共汽车上安排的黄座椅，就是保护老幼病残孕群体的伦理规则的体现。在英国的公共汽车上我们还可以看到这样的提示“请您把座位让给站立有困难的乘客”(please offer the seats for who less able to stand)。习俗是约束熟人社会的有效机制。尤其是在农村地区，村民之间的借贷活动不需要签订很细致的契约，而是靠个人的信誉来保证。违约者将会永久失去在村内借贷能力，可能被排斥在群体之外。在城市中，分工的细化使得人们之间从事的行业较为狭窄，违反习俗规则将会在较短的时期内传到范围更广的专业领域，违规者会受到“圈内人”不再与其交易的惩罚。正式化内部规则(formalized internal rules)被认为是内在的规则，或者被称为第三方强制执行制度，是一个群体在相当正式的方式下得以执行的。例如民间组织、协会和仲裁机构等。
国家法律被称为是外在的制度。国家为法律主体建立的法令、法律、规章、政策和标准都是外在制度的表现形式。这是通过集体性的政治行动建立起来的。
城市中的非正式的制度和正式制度对人们行为选择的影响是比较复杂。内在规则形成了一个城市文明培育和发展的基本制度基础，具有长久的生命力。外在的制度具有更明确性和更完备的特征为城市在交往聚集和交往复杂化提供了行动的准则。
2. 规则尊重的价值
规则的价值在于得到尊重，并因此降低城市交易成本，提高成绩交往的效率。不同的规则在减少交易成本和提高交易效率的优势是不同的。
表2：不同规则的特征和效应
规则类型
特征
规则的效应
惯例
行为人的本能反映，长、远而持久
简化经济活动，居民出于自利动机自然尊重规则。节约信息搜寻和处理成本。
伦理规则
较大的承袭性和广泛约束性
具有长效性。是熟人和非熟人社会长期合作的基础。
习俗
通过信息的控制方式得以执行
个人和个体信誉维持的重要机制，自动约束违规者。
意识形态
非正式制度的核心。倾向于从道德上判断劳动分工、社会分配和现行社会制度结构
是个人与生存环境达成的协议的一种节约费用的工具，以世界观的形式出现从而简化决策过程。好的意识形态能够克服“搭便车”、减少强制执行法律和法院的费用和实施其他制度的费用。
国家法律
强制性、明确性
规则的执行可能更有保障、但是只有与内在制度具有广泛的兼容性才能够有效运作而降低执行和监督成本。
在市场经济建设和国民意识的生成中，我们比较重视市场经济规则的建立和培育，一定程度上忽视了非正式规则和内在规则的在市场经济运行中的价值。忽视了在完备正式制度时与非正式制度的相容性。在转轨过程中，可能我们更重视个体的竞争而忽视集体合作，忽视了在交易聚集的群体中个体选择对整个群体的重要价值。恒久规则认识的模糊和共同利益认识的模糊使我们体味到一个简单交易复杂化、个人对组织缺乏信任、行政机构公信力不足的痛苦，而且我们将面临的整个城市失序的风险。
二、规则拒绝和规则排斥对城市文明的负面效应
尊重规则是城市公共秩序文明的标志，而“十要十不要”，则体现了规则执行过程中面临的困难。可能表现为管制者与公众之间的冲突。这是逆城市公共秩序文明的表现，可能带来城市失序的代价。
1. 规则拒绝和规则排斥的表现
在实际生活中，规则的不尊重主要体现在对规则的拒绝和排斥。排队中的“加塞”与“拥挤”行为违反了“先来后到”的规则，企业短斤少两的行为违反了公平交换的准则，而企业生产毒奶粉的行为则违反了保护人类生命的基本生存和发展的准则。规则拒绝和规则排斥体现了公众价值取向的变化，而根据其他规则进行行为选择。对规则的拒绝和排斥不一定是否定现有的规则。所有人都认为“红灯停，绿灯行”的规则是合理的，但是我们看到马路上仍然有众多的违规者。所以“应然”与“实然”，角色行为和实际行为是有差距的。公众的个体在违规时，并不是首先违规，而是看到其他人的违规而违规。或者在信息不完全和不对称的情况下，采取了违规行动。而且，还有的对现有规则的不接纳者是因为怀疑现有规则的合理性，因此出现违规行为。
2. 规则不尊重的结果：城市失序、文明的衰减、国际形象的倒退
2008年8月以来，伤害消费者健康甚至剥夺婴儿生命的“奶粉”事件的出现，摧跨的不仅仅是一个奶业，为GDP做出更大贡献的纳税大户，而且还摧跨了我们对一个明星企业的信任，摧跨了民众对整个奶业的信任，甚至对所有“中国制造”的信任，对行业规则的信任。他们怀疑“规则”的权威性和有效性以及公平性。这是对“规则”的严重伤害，对“规则”尊重的一次洗劫。正是由于奶业“食品不可以伤害健康和危机生命”规则的不尊重才导致了这场席卷中国的信心危机。这次严重违规的后果恶化了企业与消费者和人与人之间的合作关系，甚至企业任何的合理行为都被怀疑是企业自利行为，甚至是隐藏欺骗动机。对企业整体“无商不奸”的评价的回归，将使消费者和市场丧失对产品的评价动力和评价能力。由“品牌忠诚”而带来的品牌信任几乎瓦解，消费者很难找到判断产品优劣的标准。这种情绪延续到人与人之间的关系就是，他人的行为选择都是“利己”的，身边的人都可能伤害自己。这将影响个人在公共交往中的“利他”行为的选择。“不可为”和“可为“的区别变得模糊，社会交往的成本将上升，城市的效率将会下降。顷刻之间，我们苦心经营和打造的奥运文明的国际效应面临到前所未有冲击。
城市缩短了人们之间的距离，扩展人们交往的半径，拓展了人们之间的交易网络和合作的范围，可是人们心理的距离却被拉长了。只要我们坐上公共汽车，就可以感受到人与人之间的接触越亲密，人与人之间的心理距离越远。在集体拥向车门时，我们感到了排队规则的集体失效。从售票员给“老弱病残孕”找坐的规劝，我们看到了乘客对惯例规则的漠视，售票员在充当“道德警察”角色的尴尬。本来红绿灯是经济而有效的交通警察，可是政府除了要雇佣交通警察之外，还要雇佣交通协管，同时还需要志愿者鼎力相助。于是税收负担变得越来越大，社会成本也变得愈来愈高。在交通拥挤时，乘客对交警疏导交通的不合作态度，让我们看到了乘客对公共服务的不信任。这些不合作、不信任正在使社会运行成本膨胀，创造财富逐日缩水，城市公共秩序失序。规则的不尊重最终损害的是共同利益，一个城市变得失序和不文明将降低一个城市和一个国家的竞争力。
有学者说，“城市成功之时也是国家成功之时”，意思是城市聚集了经济效益，城市发达了，国家也就发达了。但是城市的失序将使城市高成本运行，城市经济效益下降。建立一个在规则尊重基础上的城市公共秩序文明不仅是一个普通民众对生存环境的期待，而且是一个国家对强国的期待。
三、规则尊重的再现和城市文明的再生
WTO 总干事穆尔在一次接受记者采访时说:“现在看来，入世后中国最缺的不是资金、技术和人才，而是整个社会的规则意识。”没有规则意识,再好的规则也难以发挥作用。对规则不接纳和排斥并不是说国民已经变坏。规则意识的培养、合理的规则设计和整体文明的进步将会改善规则尊重的状况。
1. 重规则意识培养
在社会秩序的构建上，很多学者进行了讨论。哈耶克（1997）提出了“ 自发秩序” ， 他指出, 在人们的社会交往的行动过程中，经由“试错”过程和“适者生存”的实践以及“累积性发展”的方式而逐渐形成的社会制度就是“自生自发秩序”。而人类为了实现某种具体的集体目的而经由审慎思考设计并创造出来的社会制度， 称为“组织” 或“设计的秩序”。费孝通用“差序格局”描述了中国乡土社会的基层结构特征，目前在中国农村这种结构依然存在，成为农村文明的重要特征。城市公共秩序文明不是封闭状态下熟人社会的文明，由于城市的分工细化、城市交易的频繁、城市人口的聚集，城市公共秩序文明更需要规则的有效性。“自发秩序”是实现文明的一种路径，但是除了非正式的规则外，对设计秩序的尊重意识也是建立和谐社会秩序的重要方面。在中国转轨经济过程中，需要通过多种途径培养国民的规则意识。而且应该树立“规则第一”的意识。“规则第一”的意识应该在幼儿教育和基础教育中就开始进行培养。
改善公共沟通机制也是加强公民的规则意识的一个重要途径。在规则制定和运行中，由于信息的不对称性和不完全性，公民可能是由于不知道和不懂得规则而违反了规则或者是受到伤害，因此，积极的办法是通过多渠道加强与公众的沟通。奥运期间，我们看到了主要街道和地铁口的信息亭，帮助桌，或者是信息中心。经过奥运期间的体验，我们发现信息的完全和规则的明确可以大大减少了乘客的出行成本和公共部门的管理成本。互联网、报纸、票证都可以成为增强与公众沟通的渠道。也有学者提出，中国只有通过外在的力量才能够唤醒规则意识，规则和规则意识可以引进。笔者认为，公共秩序文明不能通过“进口”来实现。对于企业文明，企业对诚信规则的尊重，有人认为重罚机制就可以重建企业形象。实际上未必，企业失信并不是“试错”，而是严重违反“诚实守信”的市场规则，应该被消费者“用脚投票”淘汰。整个行业的失信则更暴露了行业群体缺乏社会责任，集体合谋、失信，该行业就需要“刮骨疗伤”，重建信任。
2. 注重正式规则和非正式规则的相容
上文中提到了正式规则和非正式规则的关系。在正式规则确立的时候应该尽量与非正式规则相容，这样才能够更大程度上保证正式规则的实行，降低执行和维护的成本。人类社会的每个阶段都经历了从个人的习惯到群体的习俗、从习俗到惯例、从惯例到法律的发展过程。这个过程本身说明了人类社会制度演进的轨迹。非正式规则是市场交易者在重复交易活动中形成的共识。这些共识的产生和延续降低了市场交易中的不确定性。而且非正式规则还弥补了市场中信息不对称的缺陷。在不断的交易和交往中，市场的每个交易者都是不断获得信息，并能够做出符合常规的决策。非正式规则对市场参与者和行为具有一定的自我强化的规制功能。这种功能保证每个市场参与者预期到其他的参与者也会采取同样的行为，从而有获得合作的可能。除此之外，非正式的规则还能够起到降低交易费用和交易成本的作用。正式的规则只是对非正式规则的维系、支撑和补救。
a）推进政治文明进程，为规则尊重提供政治依托
对规则的不尊重的一个原因是经济人（economic agent）对规则制定参与有限。有学者提出，如果对禁止的行为严加管制就可以保证规则的落实。也有学者认为管制加码只会加重国人对规则的不尊重，强化公民与管制者的冲突。实践证明，如果一些公共政策的制定是通过公民参与制定通过的，那么人们对通过的政策的认可度还是比较高的。近几年，中国在涉及公众的重大利益决策上都采取了听证制度，或者是从其他途径获得公众意见。这是政治文明的进步，体现了管制者对公众意见的尊重。这种决策的制度设计对规则尊重是有推进意义的。一定程度上，一个城市的公共秩序文明程度映射了一个城市和一个国家的政治文明程度。
b) 提高制度供给与物质支持的效率
公共部门的努力对规则尊重意识的提高有较大的价值。制度供给的改善和物质技术支持的效率提高将会给公众更大的选择空间，改善选择环境。公共交通的拥挤的解决可以通过改善道路供给、“公交先行”、错时工作、定班班车、路况预先通报、错高峰出行激励等制度设计和物质支持得到改善。早在1979年，上海为解决交通拥挤的情况，就施行了错时工作制和定班班车，得到了公众较好的反馈。为公众提供更多的公共信息可以帮助其改善对市场的预期，减少焦虑情绪和不合作行为。
c) 培养公共部门的公信力
在“十要十不要”中有一条是“要服从指挥顺序而行，不要违章抢行拒绝疏导。”我们反思公众的这种非理性行为，实际上反映了公众对公共部门和规制执行者的不信任。公共部门公信力的不足，加大了规制者在调整市场的难度，降低了调解的效率。提高公共部门在公众中的信任度对建立尊重规则的社会风气有重要意义。公共部门首先要做规则的尊重者，要循规蹈矩。而且公共部门要努力地创造公开、透明、民主的社会环境，促进公平的竞争环境和竞争秩序，在维护公众的合法权益的同时提高公众规则尊重的意识。
结论
随着城市人口和物质的集中，城市的分工越来越细化，城市交往的范围扩大，交往的频率增强。同时城市发展中的交易成本也在上升，影响交易的效率和城市的绩效。在城市膨胀中更需要规则来降低城市的交易成本，提高城市的公共秩序文明程度。但是规则尊重的缺失和不足使得城市面临失序的冲击。城市文明建设需要非正式规则和正式规则共同发挥作用，而且非正式规则更有利于降低交易成本。对规则的排斥和拒绝的表现表明了规则本身自我实现功能的缺乏，映射了在规则执行之外的冲突和矛盾。规则尊重的缺失损害了交易的效率，导致城市的失序和文明的衰减，使共同利益遭受损失。规则尊重是可以通过提高规则意识，提高规则本身的认可度、推进政治文明的进程和培养公共部门的公信力实现的。规则尊重的重建也会促进城市文明的再生。