Andy Thornley
在探究过去20年来伦敦的战略规划和城市治理两者之间的关系时，有两个突出问题需要研究。第一个是区域层级上的政府的缺失。这里的“区域”指的是环绕着伦敦周围的、居住着每天往返上下班的大量人口的区域，它以伦敦市为中心，向周边辐射60英里，——叫做东南部地区（the south-east region）——，该地区在2000年人口达到1810万。第二个问题是大都市核心区政府管理的不稳定，大都市核心区即绿带以内的城市密集地——通常指拥有人口740万人口的大伦敦（Greater London）。区域政府的缺失和治理在策略规模上的不确定性导致了英国政府在伦敦的策略规划方面扮演着主导的角色。然而随着2000年大伦敦市政府在大都市区的成立，一个新的时代开始了。由此可以认为政府对规划的控制发生了转变，规划从国家——政府层面转为大都市自己来规划。下面我们将更详细地探究这些问题。
伦敦地区的空间经济学
要解释当今伦敦城镇结构模式，有必要对历史做一个简单的回顾。历史的潮流创造了一个相对低密度的城市，城市里低层建筑被绿带环绕，绿带主要作为农田耕地，其上散落着一些小村庄。这些村庄在开发禁令颁发之前就已存在，并被富人买了下来。绿带之外的区域，人口众多，这些人大多数每天到往返于城里和住所。伦敦的物理结构大部分是在19后世纪形成的。在1800年，伦敦的人口是100万，到19世纪末增长到了650万。据估计，绿带之里的城市人口如今为740万，可以由此看出19世纪的遗留问题对城市结构产生了很大的影响。19世纪初期，人口增长主要发生在特定的区域，表现为人口密度的增长。这一时期，城市劳动力人群简陋的生活条件倍受关注，并屡屡被媒体报道。自19世纪中叶以来，公共交通工具由最初的马拉车发展为有轨电车和公共汽车，有了这些交通工具，人口一直向周边地区扩散。新郊区里大量落成了按照新地方建筑法规建造的两层联排房，这种房屋仍然类似城市近郊房屋的特点。20世纪初，随着地铁系统的建造，郊区化进一步发展。此次市郊化过程中的房屋建筑形式采用的是半独立的庭院。这是为了迎合中产阶级人士，他们可以从新成立的房屋互助协会得到经济资助。这些房屋大部分由小建筑投机商建造，每英亩12栋，采用建筑指南书上设计的模式，如今，这些房屋是伦敦的一大城市景观。到1939年，大伦敦区人口数量达到巅峰，为860万。
影响伦敦空间布局的最重要因素之一是战后不久绿带的建立。一个宽几英里的绿带环绕在密集地区的周围，并且在绿带上不允许进一步开发。这项政策得到严格贯彻，因此城市没有进一步向外蔓延。然而，城市的人口在持续增长，所增长的人口居住在绿带之外的地区，一些在新城镇，但大部分在新的私人住宅开发区。战后第一个十年，这些新地区坐落在伦敦城外30英里，但到20世纪80年代，距离已经增长到了60英里。快速增加的私家汽车促进了这种趋势。带来的结果是伦敦，指绿带之内的伦敦市区，人口的降低，而更大范围的城市区域的人口在增加，在20世纪50年代人口增长了100万，到60年代又进一步增加了80万。旨在清除贫穷建筑区，降低拥挤的市中心居住密度的城市规划在相当大的程度上推动了伦敦市区人口的减少。因此，伦敦人口在1983年降到最低点，即680万。而东南部范围更广的地区的人口却在急剧上升。地区总人口，包括伦敦，当时达到了1700万。
在20世纪90年代，伦敦外围地区继续扩大。与此同时，伦敦人口数量不再减少了，转而平稳地上升了。人口由城市向周边地区的流动仍在继续。对于年轻的家庭，为了找寻可以负担的起的房子和好学校，情况尤其如此。然而，人口也有向内的移居，特别是从英国之外的国家，这反映了伦敦作为世界性大都市的地位。富裕的人群也越来越愿意再返回到城市中心来居住，尤其是上了年龄的职业夫妇，他们的孩子已离家独立了。所以伦敦人口增长到了740万，预计还要进一步增长，在接下来二十年内会达到约800万。当前的国家政策和大伦敦市政策都支持该地区的人口增长。
我们现在将转向讨论伦敦的经济机构。19世纪期间当伦敦经济增长十分迅速的时候，它主要的经济活动是面向贸易、港口运输，伦敦作为议会和王室中心，发挥着行政管理角色。伦敦是遍布世界的大帝国的中心，这为它带来了经济上的繁荣，并发挥其贸易和金融上的功能。伦敦城——该区域在中世纪就已出现，并作为中世纪行会体系的商业中心——是国际商业活动中心。在中世纪的时候，它就享有独特的行政自主权，并一直将其保持下来。由于伦敦面积如此大，因此伦敦的经济活动也包括为这么大数量的人口提供服务，城市中也包含数量众多的工场和制造业部门。20世纪二三十年代也是郊区扩张的时期，许多新工业区在这些城郊上修建，里面的工厂主要生产消费品。战后，更加提倡城市人口的分散。同样，产业也在向外分散，它们谋求在新城镇的绿地上以及绿带以外已经建立起来的居民区建立新的工厂。工厂的疏散，加之政策强烈鼓励产业到国家更边缘的地区去发展，再加上英国作为一个制造业大国地位的总体上的衰退，造成了伦敦战后阶段这一时期的产业的主导趋势——制造业部门的衰落。20世纪中期，三分之一的劳动力从事制造业，而这个比例到1981年缩小到17%，在接下来的十年又急剧降到了10%左右。与此同时，商业和金融服务部门却急剧增长，现在占就业比例的三分之一，占伦敦财富的40%。如今，伦敦经济的其它主要部门包括文化，旅游业，设计，零售业和娱乐业。
这种城市经济的特点之一是能够高度集中在中央地区。这些产业部门的扩大，需要新的办公空间。为了适应这些需求，伦敦的建筑环境发生了许多改变。对办公空间的需求已经超越了城市中央地区，拓展到了要在中心东部几英里处，即伦敦道克兰地区（London Docklands），开发新的办公区。这个区域曾是19世纪的贸易和港口运输的中心，在下游修建了一个现代化的港口以后，留下了大面积的废弃物和码头。从20世纪80年代起，这里就一直是大伦敦市边界内的主要开发地区。除去在伦敦市中心和道克兰地区的办公楼修造以外，经济增长的主要地区一直是在绿带之外的地区。向西，在希恩罗机场的带动下，沿着M4高速公路的长廊地带一直被说成是英国的硅谷。这个区域经历了高科技产业的快速增长，其办公场所及相应的住房需求也增长迅速。第二个增长区域以剑桥为中心，围绕北部的斯坦斯特得机场（Stansted），区域中包括许多科技园，以及依托于大学的研发机构。而朝向伦敦的东部地区却包括失业率很高的贫困社区，不具有吸引力，少有开发。伦敦市内的一些街区也是全国最贫困的地区。因此，在大都市区存在着穷富两级分化。概述了这些人口和经济的发展趋势后，我们接下来将探究政策发展的制度架构。