欧洲大都市区的制度和空间协调

来源: 本站       作者:       浏览:    时间:2008-07-12

第一部分:概述

欧洲大都市区的制度和空间协调

Willem SaletAndy ThornleyAnton Kreukels

导言

这是一本比较研究的书,对比分析了欧洲19个主要城市带的空间规划战略和大都市的公共和私人活动的协调。在制度越来越分化的背景下,在由此带来的多元化的权力联盟的背景下,大都市的政策协调所面对的主要挑战是社会经济活动表现在空间上的复杂性。在本书的首篇,我们首先讨论了宏观层面上的一些重要的制度变化,这些变化造成了当前欧洲大都市地带所面临的进退维谷的两难境地。我们探讨了欧洲社会的改变:从福利社会到更多样的、更复杂的社会模式的转变。在福利社会时代,在大多数欧洲国家中,国家政府(national government)强烈地保护本国的国民经济,他们经常组织协调大都市区域的公共福利措施。本国政府也会提早参与,支持城市地带的空间协调战略。从20世纪80年代早期以来,两个主要的趋势带来了制度上的急剧转变:一方面,是以信息为主导的新经济的全球化,以及市场经济的解放;另一方面,是重新划分了政府间的关系,两者几乎是同步发生的,并且后者在很大的程度上和前者相关联。后一种趋势对以前的国家式的“福利政府”的中央集权产生了巨大的影响:福利国家开始转变为超国家或分权的竞技场。尽管国家政府在大都市的发展中仍举足轻重,但是政策舞台已经转变为“多个演员和多级游戏”(Hooghe and Marks, 2001)。在这样一些动态和更为不确定的环境下,大都市管理和空间政策协调所面临的主要挑战正不断地复杂化。

接下来,本书分析了城市地带自身内在的动力机制。大都市在其制度和空间发展中,正面临着新的、往往是自相矛盾的挑战。政府职权的下放一方面增加了地方的责任和回应能力,同时也造成了在一个国家内不同城市之间的敌对。大都市地理上所形成的地方条件不同,往往会在社会和经济构成中显示出强烈的不同和不平等,这些不同或许会妨碍城市间的合作。另一方面,面对国际范围内经济区域间不断激励的竞争,又需要更多的区域协作和合作。就空间规划而言,许多大都市区正处在一个制度转化的进程中。实际的空间变化进程和空间链条或城市化的网络已经超越了传统意义上的城市界限,跨越了所有的城市边界,正在形成大都市或大都市区层面上的、新的、动态的城市空间模式。“形态上的城市”(morphological city)和“物质上的城市”(material city)变得分歧越来越大。在城市转变的这些过程中,存在着许多的困境和许多的不调和。本书比较研究的核心也包括以上原因所带来的协调战略中的各种差异。

最后,基于对以上提及的各种外在和内在条件的反思,本书确定和解决了以下一些核心问题:在这样一些相互冲突的条件下,如何能够形成大都市间成功的协作战略?从失败的协作中能获得什么教训?从成功地实践中又能获得什么经验?在实践中,大都市治理(governance)的含义是什么?本书对大都市协作这一问题进行了有益的、有启发的理论讨论(往往是以一般假设为基础的),但是来自不同实践的可对比的经验教训相对较少。期望通过本书的研究能够一座桥梁,连通一般理论和大都市治理中的不同实践经验,并聚焦空间规划政策。本研究的基本要素如图1.1所示:(P4)

城市带的空间结构调整

全球化

欧盟

 

 

 

 

国家的结构调整

国家的政治传统

 

 

 

中央分权

私有化

治理

土地竞争

参与

私人部门的利益

公民社会

大都市治理的新形式

空间政策的协调

不相称?

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


1.1 研究中的一些关键因素

 

欧洲福利国家的制度变迁

      战后从二十世纪50年代到80年代,占据欧洲政治舞台的主要是福利国家制度的推行,在这一过程中,欧洲各国政府都发挥了积极的作用。但这并不意味着欧洲所有国家的制度条件那时都是相似的。相反,欧洲各国的社会——经济模式差别巨大,每个国家内部政府之间的结构模式根植于各国不同的传统,其管理文化也呈现出迥异的风格(参见Esping-Andersen 1996 Meny 1990Rowat1988)。在一些国家,其政治和社会——经济模式长期以来的主导模式是公司式的关系(例如荷兰),而其他国家,比如德国和比利时,其国家权力结构是区域联邦制,其他国家却保持着单一政府的传统。单一制政府又包含不同类型:有南部欧洲的拿破仑式的区域(当然,最纯粹的模式就是法国模式)、东欧的社会主义政权,以及高度中央集权的英国政府。反应这些差异的一个关键维度是政府各个层级间权限和责任的分配方式。它是决定大都市所拥有的自治程度的一个显著因素。凡是以书面宪章形式非常精确地规定了自治权力的国家,比如在德国,就很难再发生变化;而在根本就没有相关宪章的国家,例如在英国,如果中央政府愿意,就有可能废除大都市层级上的政府。为了说明中央政府和地方政府之间不同的关联方式,可以通过比较法国的“溶合式”政府(fused)(不同层级的政府共存,并在特定范围运作)和英国的“代理式”政府(agency)(即中央政府和地方政府区隔鲜明,地方政府在中央政府制定的政策框架内提供服务)。通过对照英国的“越权” 观念(ultra vires)和欧洲其他地方抱持的“普遍权限”原理(general competence),也可以说明这些差异。前者指限制地方政府的权力,以便它们按照中央政府的规定来行动;后者的含义是说地方层级的政府在它们当地的事务上拥有普遍的权力(Norton1991)。由此可以看出,在欧洲范围内,制度条件是十分多元的(Newman and Thornley, 1996)。然而在推行福利国家制度的进程中,所有这些国家的中央政府的作用都是非常明显的。在此期间,不断增长的社会期待使各国政府倍受压力,并在这方面有所建树。随之而来的,是某种形式的社会民主舆论(Esping-Andersen1990)。正是在这一政治背景下,大多数的国家城镇体系和乡村规划得以形成。

    但是,从20世纪80年代早期,欧洲各国的中央政府的地位也发生了巨大的转变。变化的程度各国不尽相同,新措施的具体特征也各不相同。正如上面所证明的那样,这些差异很大程度上可以追溯到各个国家在推行一般福利措施中已有的相异的传统上。(Batley1991)然而,变化所具有的共同特征也足以支持这样的论断:20世纪80年代以来,所有的欧洲城市都发生了制度上的变迁。在这一转变中,可以找出如下三个相互交叉的方面:

·政府在经济上和社会中所扮演的主动角色降低了;

·经由更广泛的组织而进行的决策更加多样化;

·政府间关系正在重组

结构变化的第一个方面指的是政府在经济和社会中所扮演的主动角色的衰退。国家边界的开放容许人员和货物在欧洲的大部分地区去流动。而欧洲共同市场的扩展、新信息主导下的经济全球化,以及由此产生的世界市场的解放,这些因素都导致了新的市场引导下的社会和新的国际关系网络的兴起。(Castells 1996Sassen 1991)。欧洲国家经济体系中的组织结构最显著的变化是各国已经逐步废除了国家保护主义和其他形式的经济规制,这些是欧盟经济法的产物。同样,各国政府在满足社会需要和物质需要中所处的主导地位也发生了变化。显然,与早期发生在不同福利国家在推行福利制度进程中的出现的多种制度模式相类似,这里我们也可以观察到类似的制度模式上的分歧。一些政府习惯于提供大量的公共福利设施(一些国家提供医疗保健、工作机会、住房、基础设施,甚至汽车或航空公司);另外一些政府和国家的私人部门紧密合作;而其他政府只是为公共福利设施的供应和分布提供条件。但是,在欧洲各处,中央政府都强力地参与到公共物资的供应当中,甚至一些私人消费的物资也经常被当作公共物资来看待。然而,在公共政策制定的大多数部门中,自由化和私有化的进程在过去20年间占据主导地位。一些国家,例如英国,非常突兀地做出了这样的转变;那些逐渐转变的国家往往不得不历经很长时间,来收回(权力)和重新规制。因此,市场类型的模式渐渐地成为欧洲国家经济组织的主导模式。由于大多数国家把公共物资的供应建立在群体组织的制度基础上,因此把经济转变成为一个自由的还是有条件的类型成为首要事务。过去经常受到法律和保护性法规庇护下的生产商现在不得不在一个国际竞争的严峻市场以及它们的权力架构下运营。这些变化过程在电力、水、公共住房、教育、医疗、交通等方面的供应上体现得一目了然。总之,所有相关的空间活动都已被带入了一个新的制度舞台—— 一个为私有部门提供更大特权和更高地位的舞台。

    政府温和主义(centrism)的衰退不仅仅发生在社会的经济领域,而其发生在社会领域:在过去二十年间,对公民社会的热望重新复活了(Putnam1993Van Gunsteren1998)。二战之前,在福利国家政体没有扩散之前,大多数西欧国家的社会组织方式多少是一种社会民主式的(sociocratic),很大程度上依赖个人的自我组织能力,依赖于社会群体和地方组织。一些作者认为推行福利国家之后所带来的对公民责任的回归,类似于战前国家和市民之间的状态。它们把福利国家的兴起和衰落看作是现代历史的插曲。随后我们将会证明,情况并非如此。但是,重要的结论是:公民身份的复兴、承担公共责任的社会组织的趋势、 “把公共领域的组织私有化” 的新尝试,这些都是文化和经济关系转变的重要讯号,而这种关系在福利国家政府的创建中曾经表现得如此突出而显著。

    但是,有争议的是,近年来, 在欧洲出现了一个新的政治运动,这也是尝试对新的社会趋势(包括对公民身份的这一概念的重新评定以及全球化的力量)所做出的回应。或许这方面最为鲜明的代表就是英国的“第三条道路”(思潮)(Giddens1998Blair1998)。这一提法从字面上表明了在新旧世纪之交,需要一个新的政治形式来适应新的环境。“第三条道路”的基本精髓是认为有可能寻找到一个能代表大多数民意或相互妥协的政纲,以替代相互冲突着的自由主义主张和社会主义主张。在这样的政纲下,私人部门历经过去20年间建立起来的自由大部分得以保留,而同时也包含一些涉及如下议题的积极的政策,如环境问题、社会福利对普通人的纳入(social inclusion)问题、更普遍公平的教育提供、更好的医疗设施等议题。这一方案非常强调一致意见的形成和协调——这也是本书要讨论的核心问题。第三条道路最早形成于美国和英国,因此很大程度上是对先前的新自由规则的一种回应。这一路线的具体阐述受到许多欧洲国家的抵制,因为其给予过往太多的妥协让步。但是,如果我们给这一新路线一个较广义的定义的话——放弃过去左翼或右翼的政治线路,寻求一个新的通途——那么,可以在大多数欧洲国家中找到与此相类似的趋势,尽管它们的名称各不相同(Giddens2001)。

我们说制度变迁的第二个维度是决策制定的变化,即越来越多的决策从由政府内部来做出转变为由范围更广泛的组织来进行决策。这一趋势往往可以概括为从统治(government)到治理(governance) 思想的转变。这显然是和前面提到的缩减政府、更强调私有化相关联,大量增加被称为半官方机构(半自主的非政府组织),如专门机构或制定组织。其治理措施形式多样,特点是非政府组织代表如志愿者团体和私有部门的参与。在一下的表格中,我们大体归纳了治理这一概念的不同阐释。转向治理的主要趋势是不断强调政府“赋予权力” enabling)的角色。政府寻求和其他组织进行合作,后者提供事实上的服务。为了控制和监督这种关系,设立了大量的运作新程序。

就福利国家的制度环境而言,最后一个结构转变的维度指的是私人部门之间的关系变化。有证据显示,政府之间关系发生了明显而巨大的变化。20世纪70年代末以来的政府间关系的特征,是国际化和分权化(decentralization)同步发生的过程。在研究的文献中,对全球化的一个主要争论焦点是全球经济模式的转变是否会对政府结构产生冲击(参见Held 等,1999)。 一些作者宣称我们正在亲历国家——政府的衰落(比如Ohmae1995),因为国家政府失去了他们针对跨国公司进行讨价还价的权力。但是也有一些富有成果的研究指出了政府间关系的重构,在不同层级上都存在着政府权力和责任的转化(见Scholte2000Brenner1999)。由于许多经济和文化活动跨越了国家边界,国家政府意识到它们不得不加强国际关系。尤其是在欧盟的框架下,国际的决策和协作极大地提高了,也创建了欧洲范围内的大量的立法。欧盟成员国往往和欧洲的法律关系密切,但是欧洲的权势却极大地扩散了,尤其是在涉及到解放经济市场方面的法规,这些法规反过来又和国家的各类政策交互作用。在相对较短的时间内,关于开放边界和欧洲共同经济市场的观点被制度化了。

同时,许多国家政府意识到需要分权制,因为靠中央政府决定的关于社会和物资供应的政策(比如教育、医疗政策、住房和基础建设)效率不是很高。中央政府制定的政策太过具体,反应缓慢。许多经由指定部门做出的决策如果在更低的层级来做的话效率会更高。而且,为了提高各自国家经济的竞争力,在社会消费方面,欧洲的国家政府开始实行“追逐最低线”(race to bottom)的政策。这样,国家政府放弃了许多在福利国家政府形成过程中积累起来的责任。一些制度体系在应对新的分权化的社会压力方面比其他的制度更适合。

1.1 治理的意义(P9

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尽管“治理”一词使用广泛,但这一概念一直有着不同含义,其应用也不尽相同。Gualini对其不同的应用给了一个深度的归纳,并给了如下的一个宽泛的定义(Gualini2001):

“治理”,一般来说,是一个观念,是用来应对实现治理效果时在社会序列的理想类型间存在的“正式的”和“起作用的”关系的再构造。

关键词

国家

公共利益,层次,强压,合法暴力的论断,领土主权

市场

私人利益,竞争,交换,没能提供集体物质

社区

“共同点”,互惠,合作,信任,团结

公司

公司利益,曾几,主要代理人关系,以指令为基础的关系,垂直整合

协会

集体利益的协调,集体的自我管制,“私人政府”

这个略图让我们能够对治理这一观念有一个大致的了解,对它的解释会由于所采取的视角不同而差异巨大。它可以帮助我们按照一个更宽泛的社会学的视角类型区别这一观念(Gualini2001):

A 治理是用来分析国家行动的概念(治理是一种社会的自我管理形式,而不是层级制的管制);

B.治理是用来分析“超过了”政府之外的社会能力的一个概念(没有了太多的国家和市场之间的二元主义,而是国家和市场的直接互动:包括“讨价还价”、“协商”、“授予权力”、“提供便利”、“中介”、“企业政策”);

C.治理是用来分析经济体系中的社会秩序的一个概念(经济体系中社会和制度的嵌入)

    虽然所有的解释都符合治理的一般观念,所有的解释都得到了一个负面的参照系,即单边形式的“管制”(government)的滋养,还是需要更具体的概念。为了方面我们的分析,重要的是要聚焦在一个面向上:治理的领土方面和它对领土政府的挑战。领土或当地的治理适合在地区和地方规模上的土地资源的管理形式,涉及到跨等级的、司法权之间的方面,强调特定地理上的基本原理对, 政府和管理机构的活动的效度上的限制(Hualini2001)。对治理的这一阐释表明了实践和试验的重要意义,它们弥补或代替了领土政府的一元的政策。作为近来在多层级治理中提出的概念,就此研究中关注的一些重要问题包括以下一些方面:

·决策的制定从正式的权威机构向公共/私人网络的转移程度;

·在司法疆域之间关系的变化(例如相互排斥还是相互重叠);

·在它们范围和目的上的变化(例如专门化还上一般机构);

·在它们的法令条例和本质上的变化(例如稳定的还是灵活的)(Hooghe and Marks,2001

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传统的拿破仑式的政体在20世纪80年代早期遭遇到了一些问题,并进行了制度上的大转变(比如比利时、法国、意大利、西班牙、希腊、葡萄牙以及十年之后的东欧国家)。同时,以前受到批评的地方联盟模式( 如德国联邦制)成为了政府组织的行为榜样。一下子从单一体制转向真正的联邦体制在大多数国家中显得太高远了,但是在以往的单一国家中的确出现了新形式的区域政府。半政府组织兴起了,与此同步的是,政府间关系的欧洲化(Europeanisation)(见Meny 1990Sharpe 1993)。欧洲规划甚至认可了在成员国的中的“欧洲地带”(the regions of Europe)建立半政府组织。近来,在与更强大坚固的国家和地方层级政府的权力游戏中,这种新的区域组织到底会产生什么影响,人们对此提出了质疑。(见Le GalesLequesne1998)。然而,正如本书的实证研究表明的那样,情况存在着很大的差异,很难进行一般性的概论。

 

总之,关于制度变迁的分析可以得出这样的结论:欧洲国家以政府为中心的结构已经让位于更为复杂的组织关系。全球经济的重组、向公民社会的转变把政府推向了一个更边缘的位置上。但是,这一国家行政管理的后退并不一定意味着更少的政府承诺。依靠公民和企业自发行动的自我管理的理想化的概念属于乌托邦国度的理念。在经济和文化方面,政府坚定的承诺是使得社会创新精神公平实现的必需之物。在没有为自由市场创造必要的前提条件之前,就去私有化公共福利设施的经验多次表明,公共垄断能够自行转化为私人垄断。就公共物资的生产而言,政府没有必要靠自身来提供这些物资,甚至也没有必要订立行为标准,尽管政府的确需要保证私人供应和公共责任的分配比例。这里,政府“统治”的角色转而成为了一种“在存在多元行动参与者的语境下的治理”(governance in a multi-actor context)。政府间关系新的区隔方式带来了更多的复杂性,产生了政府权限的多级模式。政府计划(例如关于城市政策和区域经济的计划)是在政府不同层级上做出的,这些层次可以是整个欧洲层面,某个国家政府,区域,城市及城市之间。当然,在政府机构之间存在着多重关系,甚至是相互依赖关系,但是,它们并不是按照一种从上至下的模式来组织的,新的多层级游戏规则更加复杂,从而激发了更为引人入胜的游戏竞争,使权力之间进行冲突式的或合作式的联盟(这既发生在政府领域之内,也发生在政府之外)。欧洲及其成员国之间关系会动荡,这如同志愿者组织和联邦机构之间关系一样。在成员国内部的政府关系甚至更加多种多样。正如Brenner1999)所说的,“由此可见,在世界城市带之中的城市治理的实质是以城市所在的国家中的政府间关系模式为基础的”。(第444页)

 

变迁对大都市发展的含意

以上提到的制度上的变迁是如何影响到大都市区的空间发展条件的呢?大都市区之间的相互关系已经极大地受到这些条件变化的影响了。政府机构可以引导经济发展,当然却不能控制它。政府面对的企业需要在全球环境下运作,需要在自己的有效运营的市场领域中活动。这些公司不再是“国内企业”;他们也无意服从疆土政策,而是在功能网络和空间流动中来行事(见Castells1996)。这并不是说这些企业已经变得完全自由自在了——有关“制度之根基”的研究文献清楚地指出:全球主要公司的地位离不开区域制度,也与劳动力市场特征,特定买主和卖主的格局,专业化的经验等条件不能分离(见Storpon1997 Scott 1997)。企业在全球背景下做出选择,但是同时他们也对当地的条件的状况有一定的要求。他们需要诸如机场、公路、适宜的场地和技术娴熟的劳动力等方面的基础保障。他们会寻求能够确保、并且快速提供这些条件的地方。当地的制度框架,以及能够创造这些条件的能力,是同样重要的一个因素。Swyngedouw提出了“球土化”(glocalisation)来表达“全球化和地方疆域再配置这两个并行的过程”(1992,61页)。近来有一些理论研究对这一观点进行了拓展,探讨了全球化对地方治理结构的冲击(参见SwyngedouwBaeten2001Brenner19981999)。造成地方治理结构重新调整的一个因素是:大都市区在发展实践中,更加关切自身在应对其他都市区中是否占有竞争性的地位,特别是在欧盟的框架下(Hall Hubbard, 1998; Jessop, 1998)。人们意识到区域经济更加依赖它们在全球格局中的地位, 而不是当地产业或企业家传统的权力及投资。经济保护的丧失、国家边界的开放,加上有关解放经济市场的国际法,特别是欧盟法,使得区域经济拥有更强的原动力,以便在新的全球格局中拥有更好的位置。20世纪80年代以来,大多数大都市区的主要的公共和私人的利益相关部门都尝试着在本区域内加强合作,以便增强对外的竞争力。市场行销的技巧被广泛地使用去树立城市和区域的形象(KearnsPhilo1993)。例如硅谷所具有的象征性的感召力引发了无数的效仿者。

许多欧洲的国家政府支持这些新的区域策略。他们认识到在这些强大的、全世界关联的区域中有他们自己的国家经济利益,并相应地调整他们的区域计划。在20世纪50年代、60年代、甚至在70年代,国家政府常常支持落后地区,但是在80年代之后,面对新的竞争环境,国家政府把赌注押在了最好的区域上。所以对一些基础设施进行了大量的投资,比如机场、高速火车道和城市枢纽,以及新知识的“智能基础设施”。例如,在荷兰,在20世纪80年代中期推行了一个“主要城市战略”,以支持国家最有力的经济区域。英国政府突然退出了对国家钢铁和煤炭行业的支持,其他政府尽管步伐缓慢,但却纷纷效法。几乎所有的国家政府在区域经济政策的制订上都顺应这一新趋势。为了竞选,一些政府被迫继续给落后地区一些支持,但是他们真正关切的是提升有竞争力的区域。令人吃惊的是,欧洲区域政策忽略了这一趋势并持续支持那些不占有经济优势的区域。

欧洲大都市带之间的关系也严重地受到福利国家的制度变迁的影响。分权化和私有化的趋势带来了社会和经济的发展(以及由此带来的空间蔓延),也导致了大都市地带很少依赖高一层政府的决定。来自地方税务的收入份额不断增加,中央拨款的比例持续下降,这使得大都市更加愿意采取能提高地方投资的战略。这对于美国的城市没有什么新奇可言,但是欧洲大陆的城市过去大体上习惯于接受国家项目的帮助来应付自己的问题。在几乎所有西欧国家中,赤字和金融分散化的趋势也增加了城市的责任,它们也尤其需要提升责任感,因为他们的政治规划和政治期待主要聚焦在城市选民的愿望上。从过往看,城市的政客会选择能够由中央政府来买单的社会开销。这可以解释在充分依赖中央政府的国家中为什么对城市危机的反应是滞后的。近来金融责任的分散化也使得责任原则与选民反应更加一致(Elkin1987Kreukelshe Salet1992)。

以上提到的各种趋势造成的结果是:地方的公共和私人部门都提升了企业家的(创新)意识。在福利国家政体下,不仅大都市依赖国家的安排,也包括许多地方的公共福利的提供者,比如学校、住房机构、医院、公共交通部门等等这些被叫做非营利组织的机构,它们根本就没有进行企业式的活动,却获取了大量的利润!它们只不过是花费掉了中央政府提供的补贴而言。制度环境的变化给这些非营利机构注入了强大的活力,提高了原有的效率。为此,私营部门有了全新的体验,它们以企业的运营方式履行了公共服务。在荷兰,例如,老的灰溜溜的住房部门现在成为了热忱的进取者。当然,人们也非常关注商业利益和社会责任如何才能同时实现(Salet1999)。公营部门和私人部门对此做出的新回应造成了激烈的竞争。由于大城市越来越依赖自己的收入,比如税收和费用,它们不得不在财政和其它金融领域多投入,以便比邻近的城市更具吸引力。尤其是,财政和中央不挂钩的趋势带来了当地机构和部门之间更为激烈的竞争。这一趋势和上面提到的为了区域在全球范围内争得有利位置而需要的区域合作之间存在着对立紧张的关系。一方面,大都市区需要树立区域内紧密合作的形象,另一方面,在当前的制度条件下,城市分化的老问题更加恶化。在这一架构下进行的合作意味着在竞争对手之间进行合作,或称为“对抗性协作”。这种合作看似自相矛盾,但在市场关系中却一点也不鲜见。对抗者可能拥有共同的利益,并主动合作,或不得不合作,前提是他们如果意识到了自身的共同利益的话。比如,相互竞争的大都市或许会共同分享发展某一工业区而带来的益处。比如他们可以联合开发新的区域购物中心或娱乐休闲场所,而不是相互打击对方在这些方面的尝试。由于上述的制度条件的变化极有可能造成地方更积极地回应,这一做法会在未来几年中被更为频繁地使用。大都市之间的协作战略不应该忽略这些正在发生的变化,而应该充分利用它们。

最后,制度的变迁为大都市的舞台带来了新的“演员”,他们在不同的市场条件下,在不同的权利关系中进行“表演”。私有化的趋势把全球的私有企业带入了公共领域。关于城市制度关系的讨论多年以来一直聚焦在不同政府之间在中央职权和中央放权的平衡上。现在,全新的制度问题不断涌现,但到目前为止却没有找到有效的答案。尽管在过去15年中,政府不断地分权、不断地私有化,而私营部门的市场过程却朝相反的方向前行。公共物资的私人提供商正历经着规模显著的扩大,产生了新的求大于供的多国公司。公共基础设施就是一个明证。这些在过去都是由大都市或更高层级的政府来提供或指导的。尽管通向私有化的步伐似乎是一个技术问题,但由此却带来了制度领域中巨大的变化。据估计,在未来五到十年,百分之九十的欧洲电力市场将会落在五到六家多国公司的手中。很难去阻止这一集中的过程,因为大都市以及一些省份(provinces)都急于出售他们的公共设施服务。他们也在卖掉公共交通服务、医疗服务、住房、自来水服务等等。因此,当地的客户和大都市越来越依赖强大的跨国公司了。

 

空间重构面对的新挑战及政策协调

近年来,欧洲的城市带也历经了大量的物质变化。发展的活力带来了新的复杂的形式,要实现协调的、充分的土地利用战略,需要创新性的回应。在20世纪大段时间内进行的郊区化的过程带来了居住区在空间上的扩散。中央城市总的来说继续为这些扩散了的人口提供便利设施,这样交通问题一直倍受关注。然而,眼下这些设施(如商业、零售和服务)开始向外辐射,使得中心城市失去了原来独占的核心地位。目前,可以见到大量不同的新的空间重构/重组,包括“姊妹城”、Zwischenstadte(城间城或城中城)、多中心地带、城市走廊、聚合城甚至一些新的“边缘城”(Garreau1992)。大城市区内部也发生了巨大的变化,比如金融区的充分发展、港口和铁路地区的更新换代、城市内部的中产阶级的流动(Graham Marvin2001)。这些变化可以被看作是对内因变化(比如人口结构的变化、收入水平和消费价值)的回应,也可以看作是对来自外部经济全球化压力的回应。

针对大都市地带制定的空间政策不得不回应这些变化。而这些政策却要在一个动荡的政府里完成。关于城市发展的决策安排也经历了巨大的变化。在20世纪80年代中期,许多城市市政府的消亡,比如伦敦、哥本哈根、鹿特丹和巴塞罗那。但是,在一些城市,情况又发生了逆转,一些人又希望加强市政府的权利。例如,针对意大利和英国的市长进行的调查显示他们希望能为城市的政策制定创造一个积极的环境。也有很显著的趋势希望加强泛欧洲的区域政府的权力。因此,政府的正式结构发生了许多变化,这影响到了城市制定战略方针的方式。在很多情况下,不同的地方和区域政府的管理法规和不断变化的空间重构以及上述的城市发展不能匹配。因此空间发展和管理疆域不总是能够相互协调。对此做出的回应之一是在当地、地方及区域间、甚至区域管理机构之间形成能反映这种新的功能关系的组织机构。这些不断演进的管理模式有些是正式的,有些是非正式的。因此,空间政策的制定方式不得不回应从统治到治理的这一转变,并顺应这一要求来做出,或许以往的正式的政府组织扮演的角色会越来越有限。这就需要按照协作和协商的方式来订立有关大都市区域的战略政策(Healey等,1997)。在这样一个碎片式的制度前景下,协调协作是核心的主题。

公与公和公与私等机构之间关系所表现出的主导趋势是机构相互协作运行。对这么多的欧洲大都市进行调查,其中的一个旨趣点是要找到是否在这种关系变化之后,在欧洲范围内还存在着类似的模式,还是不同国家的城市正在尝试不同的路径。例如,Communitees d’ AgglomarationSocietees Mixtes, Bezirke Kommunal VereineCity Pride Partnerships是否应该被看作是对普遍压力的回应,还是特定国家环境下的反应?这些治理机构和他们各自政府的正式的组织结构之间关系有着潜在的不同,他们在当地组织中所拥有的民主程度也不同。有时,这些机构安排会提高战略协作的潜力。但是,倾向于治理也会分化决策做出的过程,使得实现整体战略目标很难。大都市管理模式的变化和社会以及经济市场的空间结构再调整相互交织在一起。如何和以什么方式把大都市的治理和空间政策带入协调状态,几乎是摆在西欧所有大都市区面前最迫切的问题(NewmanThornley1996)。

结论是:在战后福利国家时代,大都市发展领域正变得越来越复杂。一方面,需要关注多重利益相关者和多层级的合作,另一方面,城市的分化加剧了,在更加自主的地方城市之间的竞争加剧了。随着政府越来越分权和私有化的推进,在私有部门正在出现新的官僚结构、国际性的求大于供的市场情况以及垄断。大都市区域的空间发展所面对的挑战不得不在这些互相矛盾的环境下得以探讨和解决。在大多数大都市区,空间政策的挑战包括以下一些问题:

 

·如何组织区域经济活动以应对相互关联着的、国际间的竞争?这一问题包括对基础设施高效的空间管理,还有诸如职业技术的培养和劳动力提供等公共事务。

·在制度分化的区域背景下,如何平衡环境质量问题?这些问题包括一些新的内涵,比如在大都市带开设新的城区景观,对水和大自然的多重利用,使城市带的活动的多元化和差异化。

·如何阻止不断加剧的空间结构上的不平等?许多大都市区都在应对相对较穷的中心城市和不断繁荣的郊区之间存在的不断加深的不平等问题。这一问题包括在医疗、教育、住房和劳动力市场方面的空间差异。

·在持续的空间蔓延和隔离的环境下,如何树立文化认同?如何重树文化间的认同?

  

这些挑战不是欧洲大都市带空间发展的新问题。但是,在制度环境和20年前大相径庭的情形下,它们显得非常突出。参照上面提到的大都市区的空间发展问题,在制度分化和持续的空间隔离的语境下,基本的问题是如何协调公共和私营行动(Salet Faludi2000)。必须找出新的战略来应对这些挑战,这也是欧洲各国努力之所在。政府组织调整的战略能否有助于应对以上显示的挑战?这些虽然是被验证了有效的战略选择,但是它们往往并不能完全令人满意。一般而言,人们对政府结构的调整抱有太大的希望,而社会协调的需要不可能仅仅通过政府干预就可实现,更不要说通过创建新形式的政府了。如何政府的战略得到经济和文化战略的支撑,它会更成功一些。而且,去找到足够的、能吻合大都市区域中的动态的空间发展的政府形式是难上加难的事情。政府结构的调整往往滞后于这些空间发展,虽然人们会质疑政府是否太过谨慎,但是政府结构的调整追赶不上最新的空间构造。有时,比起采取新的组织形式,拥有健康的、持久的政府形式其结果可能更好,灵活的治理回应政策也更好一些。话虽这么说,分析政府结构调整的意义仍然很大——新的政府形式会带来不同的后果——它关系到更加灵活的联盟形成,以及治理不同类型。

    实践中所采取的各种应对方式引人入胜。几乎在所有的欧洲大都市区,政府形式的确立都或多或少地来自于一种“标准的”国家范围内的管理体系。事实上,在城市地带,政府演变的模式是标准的。他们往往不是非常持久,他们的结构经常会次生出不平等、文化间的不信任和分化。许多试验的焦点关注地方政府的最高层,因为中观层级上的区域政府往往被视为太宏大、太遥远,不能实现真实的管制权力。有时会出现新的、中和的形式。从战略形成的视角下看,中等层次的区域政府的意义往往更明显,从治理的作用上看,通过把政府不同层级的相互联系在一起,作用会更突出。但是,政策的重心往往是在地方政府的最高层来寻求的。这里,主要的城市设法提升他们的责任,以便在空间规模上能够更上一层楼。这方面的努力包括:弥补社会和经济上的差异,特别是消除城市间的财政不均衡。主要大都市往往推进了市政府各方面的变革试验,它们积极采取主动,进行政府结构调整,吸引地方企业投资,从中央政府申请资金等,其周边的城市,不管情愿与否,被迫参与到大都市的治理当中。欧洲的经验证明,这一战略不能轻松消除分化和冲突,因为这一战略所带来的政府的形式是建立在一个不稳定的基础之上的。

    分化和竞争也可以被认为是自然存在的问题,但是,是从一个多元主义,还是一个单一主义的观点来看待这些问题,其结果大不相同。在后一种情况下,如果按城市为中心的视角来看待分化,所有的分化不得不在一个共同的指数下进行探讨。而在前一种情况下,我们就会接受差异、接受多元中心责任,人们就不会希望城市带去单边运作,不会存在分化的权力和敌对权力机构。相反,分化和竞争被认为是有益的,因为他们能够促进革新和有力的发展,并使地方机构保持警觉。按照这一观点,大都市的分化和竞争只是由于目前它们功能不畅而引发的问题。不同的研究视角具有不同的关注热情,他们关心的解决办法也不同。第一个理论视角将设法把大都市发展的不同条件构成一个单一的架构(比如在整个大都市带建立平等的财政条件,或者为所有的购物中心颁布相等的停车规章制度或吸引公司的同等条件)。第二个理论视角承认多样化的存在和意义,规定一些限制措施以避免差异,并由此导致功能失调,主要关注合作方式的选择。在接下来的章节中,我们将在欧洲城市带的真实运作实践中,研究它们不同的战略,以及由此造成的不同影响。



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